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Decreto Legge “Sblocca Cantieri”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale – Una breve nota di sintesi sulle nuove norme introdotte

È stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 92 del 18 aprile il decreto legge 18 aprile 2019, n. 32 “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”. Si tratta del decreto “Sblocca cantieri”, approvato, giovedì 18 aprile 2018, in seconda deliberazione dal Consiglio dei ministri.

Il provvedimento, tra le altre norme, introduce la possibilità per Presidente del Consiglio, su proposta del ministro delle Infrastrutture e sentito il ministro dell’Economia, di nominare commissari straordinari per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari.

I Commissari straordinari operano in raccordo con InvestItalia, la struttura di missione per il supporto alle attività del Presidente del Consiglio relative al coordinamento delle politiche del Governo e dell’indirizzo politico e amministrativo dei ministri in materia di investimenti pubblici e privati, istituita con la Legge di bilancio 2019, anche con riferimento alla sicurezza delle dighe e delle infrastrutture idriche, e trasmettono al Cipe i progetti approvati, il cronoprogramma dei lavori e il relativo stato di avanzamento.

Il provvedimento fa slittare dal 31 marzo al 31 dicembre 2019 l’entrata in vigore dell’articolo 177 del Codice degli appalti che impone l’esternalizzazione dell’80% delle attività in concessione.

Il provvedimento introduce infine una serie di semplificazioni su gare, appalti e subappalti, un ridimensionamento del ruolo dell’Anac e semplificazioni per le zone colpite da sismi.

Alcune differenze rispetto all’ultima bozza in circolazione:

sono stati aggiunte delle parti all’art.1 (sulle modifiche al Codice Appalti);

è stato stralciato il comma 2 dell’art. 5, quello che ‘in teoria’ modificava – non modificando nulla – la regola sulle distanze in edilizia;   

sono cambiate le cifre delle coperture economiche.

Tra le principali novità previste dal decreto legge pubblicato:

l’istituzione di un regolamento unico all’interno del quale verranno riuniti una serie di provvedimenti attuativi del Codice dei contratti; la riduzione degli oneri informativi a carico delle amministrazioni;

la possibilità di affidare gli interventi di manutenzione sulla base del progetto definitivo;

l’aggiudicazione per appalti di importo inferiore alle soglie previste a livello comunitario, con la reintroduzione della preferenza del criterio del minor prezzo e l’eliminazione dell’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori;

la possibilità, per le stazioni appaltanti, in caso di indisponibilità di esperti iscritti nell’albo tenuto dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), di nominare la commissione di gara anche solo parzialmente;

lo sblocco della realizzazione di alcune opere pubbliche ritenute strategiche, prevedendo la nomina di commissari straordinari o l’esercizio di poteri sostitutivi.

Si introducono poi specifiche norme relative all’erogazione degli indennizzi a cittadini e imprese che stiano subendo disagi a causa del cantiere per la ricostruzione dell’ex ponte Morandi a Genova, nonché per le zone simiche.

Infine, il decreto semplifica la disciplina degli interventi nelle zone colpite da eventi sismici, con l’introduzione di un regime autorizzatorio differenziato a seconda che si tratti di interventi considerati “rilevanti”, di “minore rilevanza” o “privi di rilevanza” e prevede ulteriori disposizioni urgenti per il potenziamento del Sistema Nazionale della Protezione Civile, attraverso servizi di allarme pubblico volti alla prevenzione delle calamità e alla tutela della vita umana.

Entrando nello specifico si evidenziano:

Regolamento unico da varare entro 180 giorni

La norma inserita prevede che il vecchio sistema fatto di linee guida e regolamenti attuativi resti in piedi fino all’arrivo del nuovo regolamento da varare entro 180 giorni dal decreto. Norma ad alto rischio di lasciare stazioni appaltanti e imprese senza bussola. Non solo per il rischio ritardi ma anche perché le stesse linee guida che rimangono in vigore fanno riferimento a un sistema precedente alla rivoluzione attuata con il Sblocca cantieri. Si ricorda che con il precedente codice ci sono voluti quattro anni) e solo allora verranno cancellati i provvedimenti attuativi già varati.

Ma questo non basta un altro pericolo è quello che le modifiche, ben 81, apportate al codice degli appalti vanno considerate già in vigore e per questo rischiano di mettere fuorigioco tutti i bandi che saranno pubblicati in Gazzetta Ufficiale da domani, che non hanno potuto tenere conto delle correzioni perché spediti magari giorni prima per la pubblicazione nelle Gazzette italiana ed europea.

Commissari straordinari per sbloccare le opere

Il decreto Sblocca cantieri spiana la strada a un ampio ricorso alla figura del commissario straordinario per sbloccare le opere in stallo. I commissari avranno pieni poteri, potranno svolgere le funzioni di stazione appaltante e by-passare ogni paletto normativo o autorizzazione, a eccezione delle disposizioni antimafia. I commissari saranno nominati con decreti del presidente del Consiglio su proposta del ministero delle Infrastrutture di concerto con l’Economia. I costi per mettere in piedi le strutture commissariali dovranno essere sostenuti attingendo alle risorse previste nei quadri economici dei diversi progetti.

Appalto integrato libero fino al 2021

Le stazioni appaltanti avranno più di due anni e mezzo di tempo per approvare progetti fino al livello definitivo e mandarli in gara senza nessun altro dei paletti attualmente previsti (complessità tecnologica o lavori particolarmente innovativi). La misura infatti prevede la possibilità di ricorrere all’appalto integrato per i progetti definitivi approvati entro il 31 dicembre 2020. L’altra condizione da rispettare è quella di pubblicare il bando entro 12 mesi dall’approvazione del progetto.

Subappalti gara per gara con tetto al 50%

Sale dal 30% al 50% la quota di contratto subappaltabile dall’impresa principale. Confermata la cancellazione della terna. La grande novità – che non piace alle imprese – è che la percentuale di subappalto ammissibile dovrà essere stabilita gara per gara con i bandi dalle amministrazioni.

Spazio al massimo ribasso, gare sopra 200mila euro

Lo sforzo di semplificazione si concentra soprattutto nella fascia delle opere sotto la soglia Ue di 5,5 milioni. Qui si abbandona l’offerta più vantaggiosa a favore del criterio del prezzo più basso, con l’obbligo di escludere le offerte anomale, cioè quelle con percentuali di ribasso superiori alla media. Resta a 40mila euro la soglia per gli affidamenti diretti da parte dei funzionari delle Pa, ma sale da 150mila a 200mila euro il tetto massimo per assegnare gli appalti con procedura negoziata e invito ad almeno tre operatori.

L’altra grande semplificazione è lo “smantellamento” delle griglia di soglie e conseguente obbligo di inviti per le procedure negoziate di importo superiore a questa soglia. Oltre i 200mila euro il decreto prevede infatti l’obbligo di procedere con gara (procedura aperta), ma con aggiudicazione al massimo ribasso che evita l’obbligo di rivolgersi a commissari esterni e valutare complicati aspetti tecnici.

Criteri di aggiudicazione

Se da una parte esprime una netta preferenza (meglio: obbligo, salvo motivazione) per il massimo ribasso sotto soglia, da un’altra il decreto integra l’elenco degli appalti da aggiudicare esclusivamente con l’offerta più vantaggiosa. Niente massimo ribasso anche per servizi e forniture particolarmente innovativi da 40mila euro in su. Viene inoltre cancellato il tetto massimo del 30% al prezzo negli appalti con l’offerta più vantaggiosa e si stabilisce che esclusioni o ammissioni decise da ricorsi non rilevano ai fini del calcolo delle medie o dell’individuazione della soglia di anomalia.

Commissari di gara

Arriva la norma, richiesta dallo stesso presidente Anac, Raffaele Cantone, che concede alle stazioni appaltanti di formare le commissioni di gara (anche solo parzialmente ) con esperti interni, in caso di indisponibilità di professionisti iscritti nell’albo tenuto dall’Autorità Anticorruzione.

Piccoli Comuni: addio obbligo di centralizzare gli appalti

I Comuni non capoluogo potranno gestire da soli le procedure di gara di maggior rilievo, senza ricorrere a centrali uniche di committenza o stazioni uniche appaltanti.

Il decreto, elimina l’obbligo per le amministrazioni comunali non capoluogo di ricorrere a formule di aggregazione per l’acquisizione di lavori, beni e servizi oltre certe soglie.

I Comuni non capoluogo, pertanto, dal momento dell’entrata in vigore del decreto-legge possono scegliere se gestire in proprio le procedure di gara per appalti di valori superiori alle soglie dell’articolo 35 del Codice per beni e servizi o superiori alle soglie interne stabilite dallo stesso articolo 37 per i lavori, oppure continuare a fare ricorso alle centrali uniche di committenza o alle stazioni uniche appaltanti

Gare e imprese in crisi

Lo sblocca-cantieri anticipa le norme del decreto sulle crisi d’impresa. Le novità vengono introdotte attraverso la riscrittura dell’attuale articolo 110 del codice . Tra le norme di impatto più immediato c’è la cancellazione della possibilità – ammessa dall’attuale articolo 110 del codice – che l’impresa fallita, ma in esercizio provvisorio di continuità, possa partecipare a nuove gare, sia direttamente sia come subappaltatore. Resta la possibilità di portare a termine i contratti in essere. Viene inoltre equiparato il concordato in continuità al concordato liquidatorio, in linea appunto con il nuovo codice sulle crisi d’impresa.

Qualificazione più facile per i costruttori

Finora per dimostrare i requisiti tecnico-economici le imprese potevano attingere ai risultati ottenuti negli ultimi dieci anni. Ora questo limite viene innalzato a 15 anni. Un modo per permettere ai costruttori di superare all’indietro gli anni peggiori delle crisi cominciata nel 2008, andando a pescare risultati non influenzati dal crollo produttivo causato alla crisi del mattone che dura, appunto, proprio da dieci anni.

Pagamento diretto dei subappaltatori

Non ci sarà più bisogno di valutare «se la natura del contratto lo consente» per acconsentire alla richiesta di pagamento diretto dei subappaltatori. La norma non chiarisce però come bisognerà regolarsi nei casi concreti, visto che di prassi i subappaltatori sono legati da un legame contrattuale solo con il titolare dell’appalto e non hanno rapporti diretti con la Pa.

Pareri più veloci per il Consiglio superiore dei lavori pubblici

Scende da 90 a 60 giorni il tempo massimo concesso al Consiglio superiore dei lavori pubblici per rilasciare i pareri sui progetti . Non cambia invece la soglia oltre la quale va richiesto l’intervento del Consiglio.

Opere legge obiettivo: niente passaggio al Cipe per le varianti

Per velocizzare l’approvazione dei progetti arriva una misura che cancella l’obbligo di un nuovo passaggio al Cipe per l’approvazione delle varianti alle infrastrutture strategiche previste dal vecchio piano della legge obiettivo. La norma vale per le varianti che determinano aumenti di costo contenuti entro il 50% del valore del progetto definitivo già approvato dal Cipe. E si applicherebbe sia nella fase di approvazione del progetto esecutivo che in quella di realizzazione dei lavori. In questo caso ad approvare la variante sarebbe la stessa stazione appaltante.

Anticipazione e pagamento diretto ai progettisti

Nel decreto trova spazio anche l’estensione dell’anticipo del 20% del prezzo a tutti i tipi di appalti e non sono a quelli di lavori. In futuro dunque ne beneficeranno anche progettisti e fornitori. Prevista anche la possibilità di pagamento diretto dei progettisti esterni all’impresa da parte delle stazioni appaltanti negli appalti integrati. L’indicazione della modalità di erogazione del compenso deve essere indicata nei documenti di gara.

Cassa depositi e fondi immobiliari nel Ppp

Fondi Immobiliari e istituti nazionali di promozione (tra i quali Cassa Depositi e prestiti) potranno presentare proposte in partenariato pubblico-privato per progetti non previsti dai programmi di lavori pubblici delle Pa.

Cancellato il rito del super accelerato

Confermato anche l’addio al rito super accelerato negli appalti, che imponeva di contestare subito ammissioni ed esclusioni e stabiliva una corsia accelerata per la decisione dei giudici. Da questo punto di vista il decreto cancella i riferimenti al rito speciale contenuti nel codice del processo amministrativo.

Spinta alle demolizioni per rinnovare le città

Anche le contrastate norme sulla rigenerazione urbana alla fine hanno trovato spazio nel decreto. Il tentativo è spingere gli interventi di demolizione e ricostruzione che ora saranno possibili rispettando le distanze «legittimamente preesistenti» tra gli edifici, senza dunque dover applicare gli standard attuali, molto più restrittivi.

Ricostruzione privata senza gara

Addio alla “garetta” per la ricostruzione privata nel centro Italia: non sarà più obbligatorio mettere a confronto almeno tre preventivi ma si potrà affidare l’appalto privato direttamente all’impresa. Un’altra novità è nei servizi di progettazione. Il sistema dell’aggiudicazione al massimo ribasso, previa procedura negoziata con consultazione di almeno dieci professionisti, viene esteso ai servizi tecnici e per l’elaborazione degli atti di pianificazione e programmazione urbanistica (per importi sotto soglia).

Autorizzazioni sismiche:

Confermato l’articolo 3 – Disposizioni in materia di semplificazione della disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche: cosa cambia, in merito alle regole del DPR 380/2001? 

Il decreto legge va a modificare il Testo Unico Edilizia, a partire dall’introduzione dell’articolo 94-bis, che va a inserire l’obbligo di acquisire la preventiva autorizzazione sismica per la realizzazione di costruzioni, non più in relazione della classificazione sismica (1, 2, 3) del territorio dove ricadono, ma in relazione alla rilevanza dell’intervento strutturale.

L’autorizzazione sismica quindi non va più richiesta in base al ‘dove si va a costruire’, ma in base al ‘cosa’ e al ‘come’. Una discrezionalità – che dovrà essere chiarita in apposite linee guida ma che, inizialmente e anche poi, sarà per la gran parte in capo al professionista tecnico che assevera i lavori – che porterà inevitabilmente a responsabilità più alte.

In particolare il nuovo art. 94 bis stabilisce che:

a) interventi “rilevanti” nei riguardi della pubblica incolumità: 1) gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche ad alta sismicità (Zona 1 e Zona 2); 2) le nuove costruzioni che si discostino dalle usuali tipologie o che per la loro particolare complessità strutturale richiedano più articolate calcolazioni e verifiche; 3) gli interventi relativi ad edifici di interesse strategico e alle opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalità di protezione civile, nonché relativi agli edifici e alle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un loro eventuale collasso;

b) interventi di “minore rilevanza” nei riguardi della pubblica incolumità: 1) gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche a media sismicità (Zona 3); 2) le riparazione gli interventi locali sulle costruzioni esistenti;3) le nuove costruzioni che non rientrano nella fattispecie di cui alla lettera a), n. 2);

c) interventi “privi di rilevanza” nei riguardi della pubblica incolumità: 1) gli interventi che, per loro caratteristiche intrinseche e per destinazione d’uso, non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità.

Rigenerazione urbana e distanze tra edifici

L’art.5 (“Norme in materia di rigenerazione urbana”), in origine previsto da Codice rosso, si è molto ‘calmierato’ rispetto a quello che era in origine stato predisposto all’interno del Decreto Crescita.

Queste le modifiche:

a) all’articolo 2-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, le parole “possono prevedere” sono sostituite dalla seguente: “introducono”; e le parole “e possono dettare” sono sostituite dalla seguente: “nonché”;

b) all’articolo 2-bis dello stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, dopo il comma 1 sono aggiunti i seguenti: «1-bis. Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio. 1-ter. In ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo.» Quindi, in caso di demolizione e ricostruzione, si può derogare al limite della sagoma e – a quanto pare comprendersi – anche alle altezze, ma si devono rispettare i limiti del sedime.

Oltre a far sparire il DM 1444/1968 del punto a), è stato completamente stralciato l’originale comma 2 dell’art.5, che recitava così: “le disposizioni di cui all’art.9, commi secondo e terzo, del decreto 1444/1968 si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona di cui al primo comma, n. 3), dello stesso art.9”. Non si andava a toccare il comma 1, punti 1 e 2, che è quello che prescrive la distanza tra pareti finestrate (10 metri), ovverosia quel che, a livello edilizio, “da più fastidio”, per questo il comma 2 non aveva molto senso ed è stato cancellato, in attesa di capire se cambierà qualcosa in sede di conversione in legge.

L’unica modifica è quella dell’art.2-bis del Dpr 380/2001 e che era stata introdotta dal decreto “del fare” (n.69/2013). Il senso della norma è quello di obbligare appunto gli enti territoriali a definire, nell’ambito della loro potestà normativa, regole e deroghe al Dm sugli standard. Tuttavia non è chiarissimo a quali enti territoriali la norma si riferisce: l’obbligo è riferito, oltre che alle province di Trento e Bolzano, a tutte le regioni oppure no?

Eventi sismici Centro Italia

Lo sblocca cantieri  affronta la ricostruzione del Centro Italia dopo il terremoto del 2016-2017. E lo fa intervenendo – tra le altre cose – sulla procedura di affidamento della riparazione degli edifici privati. La scelta dell’impresa oggi deve avvenire a valle di una «procedura concorrenziale» con la partecipazione di almeno tre imprese iscritte all’apposita anagrafe delle imprese autorizzate a operare nella ricostruzione.

Lo prevede il comma 13 dell’articolo 6 del Dl n.189/2016 (il “testo unico” della ricostruzione nel Centro Italia). La nuova norma dello sblocca cantieri elimina la gara. Il nuovo comma 13, che viene integralmente sostituito, prevede infatti che «la selezione dell’impresa esecutrice da parte del beneficiario dei contributi è compiuta esclusivamente tra imprese che risultano iscritte all’Anagrafe di cui all’articolo 30». Resta sempre possibile, per il committente privato, negoziare l’incarico a seguito di un confronto tra più proposte. Ma sparisce l’obbligo della «procedura concorsuale».

Istruttoria dei progetti anche ai comuni

Con un’altra norma si interviene anche sulla procedura di approvazione dei progetti di ricostruzione privata degli edifici con lievi danni (classificati “B” e “C” in base alle schede Aedes). La novità sta nel coinvolgimento dei comuni, in aggiunta agli uffici speciali per la ricostruzione, nell’istruttoria di valutazione delle richieste di contributo e dei relativi progetti. L’intenzione della norma è chiaramente quello di velocizzare le procedure di approvazione dei progetti. Tuttavia la norma, per come è scritta, affida agli enti locali solo l’esame dei progetti, ma l’ultima firma sull’ok al contributo resta in capo al «vicecommissario territorialmente competente», cioè al presidente di ciascuna regione, da cui dipendono gli uffici speciali per la ricostruzione. Dunque, l’obiettivo della “velocizzazione” cui mira la nuova norma può essere raggiunto solo nel caso in cui il vicecommissario si fidi dell’operato del Comune; ma se invece (come appare più probabile), prima di approvare il contributo, vorrà verificarlo, servirà tempo.

Più semplice la delocalizzazione di case e siti produttivi

Vengono introdotte anche due modifiche di rilievo nel codice della protezione civile (Dlgs n.1/2018), quindi non strettamente limitato al Centro Italia. Con una quasi impercettibile modifica della lettera “f” dell’articolo 25, comma 2, si prevede che il ripristino delle condizioni abitative ed economiche ante-calamità naturale possa esse attuato anche «attraverso misure di delocalizzazione laddove possibile temporanea in altra località del territorio regionale». La principale modifica consiste nell’aggiunta del «laddove possibile», che apre alla possibilità che la delocalizzazione possa essere definitiva. La disposizione viene temperata dalla seconda modifica nella stessa frase: la delocalizzazione non potrà superare i confini della regione, mentre nel testo precedente la delocalizzazione (temporanea) poteva avvenire a livello nazionale.

Massimo ribasso su tutti i servizi di architettura e ingegneria sottosoglia

Aggiudicazione al massimo ribasso, previa procedura negoziata con consultazione di almeno dieci professionisti, non solo per i solo incarichi di progettazione, ma anche per tutti i «servizi di architettura e ingegneria ed altri servizi tecnici e per l’elaborazione degli atti di pianificazione e programmazione urbanistica» di importo inferiore alla soglia comunitaria. È questa un’altra modifica introdotta dallo Dl sblocca-cantieri. La modifica interviene nell’attuale articolo 2 comma 2-bis del decreto legge 189/2016.